寻求“三公消费”终极管控方案

　　【财新《中国改革》】（特约作者 王雍君）很少有其他政府开支同“三公消费”那样，引起各界广泛和持续的关注，政府也出台了大量文件以促进规范管理，增加透明度。尽管付出了诸多努力，时至今日，“三公消费”依然年复一年地作为有待处理的重大问题，呈现在政府与公众的视野中。

　　“三公消费”的管控究竟难在何处？究其根源，主要在于基本的制度建构与改革方面的政治意愿不足。当前的法定授权、法定程序、监管机制、分类系统、会计、报告和审计机制存在明显缺陷，导致行政部门在“三公消费”的使用和信息披露方面裁量权过大。要想堂堂正正地管控“三公消费”，政治家和改革者必须致力推进走上正轨的改革，才是终极解决之道。

“三公消费”折射的委托代理问题

　　人们质疑“三公消费”的正当性并要求其透明是完全可以理解的。毕竟，与其他政府开支相比，“三公消费”在公共利益与私人利益之间留下了更大的灰色地带。在民主治理的背景下，政府得自人民的资源，必须按人民的意愿使用，并致力实现人民期待的结果。引导公共支出管理的首要原则就是公共利益。公共利益虽难定义，但明显排斥私利的不当扩张。不过，公众很难对“三公消费”在多大程度上被用于促进特殊利益或公共利益，做出清晰准确的判断。“三公消费”非常分散，难以监督，在缺失有效制度安排的情况下，非常容易被代理人用于促进狭隘的利益。公务用车中流行的说法是：三分之一公用，三分之一领导私用，三分之一司机私用。公款招待和公费出国开支同样具有两面性：既可被用于促进私利，也可被用于促进公共利益。两者之间的边界，在很大程度上取决于代理人的选择。这从一个侧面反映了当前公共支出管理体制的重大缺陷。这一体制赋予代理人过于宽泛的、很少受到监管的、运作环境很不透明的自由裁量权。

　　在此意义上，需要被质疑的远不止“三公消费”，而是涉及所有的公共资金是否得到了妥善管理和使用。人们更需要设问的是，为什么当前的体制不能有效控制代理问题及其负面后果？

　　民主社会中，公共财政的核心是代理人花委托人的钱。世上最开心的事，莫过于花别人的钱；世上最困难的事，莫过于花好别人的钱。公共财政同时融合了“最开心”和“最困难”这两重属性。从代理人的角度看，如果能用委托人（纳税人）的钱促进私下的利益，难道不是世上最开心的事吗？从委托人的角度看，约束代理人追求公共利益，说起来容易做起来难。所以，自古以来，统治者拿走人民钱财的能力和意愿，总是远远强于花好人民钱财的能力和意愿。中国在“三公消费”管控方面遇到的难题，为公共财政领域这一“斯芬克斯之谜”提供了最好的当代例证。

　　和公共财政的其他场合一样，“三公消费”中的委托代理问题集中体现在三个方面。首先是目标不一致。代理人具有将“三公消费”用于促进私利的内在动机和机会，而委托人期待这些开支被用于促进公共利益。其次是信息不对称。代理人拥有“三公消费”开支及其细节的所有相关信息，但委托人很少拥有这些信息。假如“三公消费”确实被用于公共利益，就没有任何见不得人的事情，保密也就没有必要。然而，代理人隐藏“三公消费”信息的动机通常很强，因为保密经常是公共官员掩盖失职、渎职或者奢侈浪费和低效率的最佳方式。委托代理问题因此加剧。最后，委托人缺乏组织和行动能力，这使其很难监督和约束公共官员的所作所为。结果，在公共支出管理中，代理人玩“集中利益、分散成本”的财政游戏的风险非常低。

　　在此类游戏中，支出利益被锁定于特殊群体，而其财政成本却由全体纳税人承担。中国当代公共支出管理面对的主要挑战，就在于阻止这类政治生态成为公共财政的常态。如果任其发展，公共财政制度的正义性质，势必遭受毁灭性打击。