“脱钩”的前提与前景

　　财新记者 杜珂

　　根据国务院最新出台的机构改革主要任务和改革的时间表，2015年要基本完成行业协会、商会与行政机关“脱钩”的任务，并出台实行“一业多会”的具体办法。

　　那么，能否实现在2015年行业协会商会与行政机关“脱钩”的任务？如何正确理解和实行“一业多会”的精神呢？财新《中国改革》记者采访了中国行业协会商会网专家委员会主任张经。

　　张经曾经任职国家工商总局市场规范管理司司长。退休后的张经，早几年发起创办了中国行业协会商会网，不断就行业协会商会问题发声。他对于行业协会商会“脱钩”行政机关等问题，提供了一些值得思考的分析。

“脱钩”行政机关

双方的利益有共通点，“脱钩”就变成说归说、做归做的口号了

　　财新记者：行业协会、商会与行政机关“脱钩”的进展情况，目前如何？

　　张经：将行业协会、商会这种非政府组织从政府、从行政系列中分离出来，是一件好事情，但为什么长期以来没有彻底解决？一是政府及行政部门认识跟不上，认为行业协会、商会不过是可有可无的东西，认识不到如果要将中国的经济建设再进一步，缺少非正式制度对正式制度和企业制度的支撑和制约，我国的高层制度设计与建设必将缺失一个重要角色。现在的普遍问题是，大部分行业协会、商会与行政机关已经在表面上“脱钩”,法律上行业协会及部分商会是注册的法人，财务貌似独立，作为“业务主管单位”的行政机关只是盖章、审批。所以，我们要分析一下，现在没有“脱钩”具体指的是什么。至于有的公务员把行业协会当成自己的小金库，到行业协会报销等，这是腐败问题，不是没有“脱钩”的问题。

　　在我看来，政府全面提高对行业协会、商会的认识就是最大和最重要的“脱钩”。现在，政府没有将行业协会、商会的地位和作用提到它应有的程度上，老是把行业协会和商会当成自己下属单位即“二政府”和离退休安置办。行业协会和商会需要按照市场经济的规律和行业组织的特点开展活动，政府和行政部门却以能否执行上级党组或党委的中心工作为评判行业组织的标准。帽子、辫子多了，无形的棍子也就让行业组织裹足不前。所以，行业协会与商会没有及早从行政范畴“脱钩”，主要责任方在政府。

　　2007年5月13日，国务院办公厅下发“36号文件”《关于加快行业商会改革和发展的若干意见》，标题中“加快”两个字在国家发改委综合多家起草部门的意见上报时并没有,是国务院领导传签时特意加上来的。“36号文件”开篇第一段就讲到行业协会、商会还存在一些问题，含义深刻的是，该文件在“但是”后面揭示造成这些问题的原因是“法律法规不健全，政策措施不配套，管理体制不完善”。非常明显，这些问题都是外部的、不是行业协会、商会的责任。

　　“法律法规不健全”，我国迄今为止没有一部行业协会、商会法。“政策措施不配套”，特别是2000年以来，所有的相关重要文件都离不开对行业组织的推崇，遗憾的是，具体的细则和可以执行的办法始终“只听楼梯响，不见人下来”。“管理体制不完善”，实行双重管理体制，既要到民政部门登记，还要有一个“业务主管单位”的前置审批。税收问题，有的税务机关对行业协会、商会按企业征税，有的按事业单位征税，还有的是不同时期，不同形势下，怎么征税多就怎么征税。行业组织的资产在政策上是一笔糊涂账，无论某个行业协会或商会干得多好，只要拿“不能侵占国有资产”帽子一扣，总能让行业组织无所适从。

　　“管理体制不完善”还有一点，谁管行业协会？没有法律规定。行政法规的规定在某种程度上造成了谁都可以管、谁都可以不管的局面，判断的惟一标准是利益。行业协会、商会还有一个弊病就是分层、分级，好像抬头为国字号的就必须大于北京市的，北京市的大于区县的，以此类推。

　　总之，在我看来，不是行业协会不愿意“脱钩”，而是政府有关部门还认识不到为什么要“脱钩”。

　　财新记者：大家至今诟病的一点是，一些行业协会、商会依然行使一部分的行政职能。从机构、工作人员等方面，也没有彻底分开。

　　张经：上世纪80年代，机械工业部改成机械工业协会，纺织工业部改成纺织工业协会，轻工业部改成轻工业协会。那时，国务院的转制批准报告允许他们有部分行政管理职能，不过，权力只授予了全国纺织工业协会和轻工业协会，其他没有。但是，好多部门就把行政权力衍生出来了，派生到下面去了，这在法理上是说不通的。

　　“二政府”状态的官办行业协会现在还有，比如，新退休的部长、副部长等领导组成的行业协会，利用个人声望要求企业参加和交高额会费，布置事情需要一些部委出面。目前的问题大都表现在“傍”，某些行政机关以其行业协会特殊为由，不愿意将受自己指挥的行业协会放手回归市场，行业协会则因“傍”行政名头而能号令天下为威慑。双方的利益有共同点，“脱钩”就变成说归说、做归做的口号了。好在随着经济建设的深入，大批行业协会和商会觉察到这样下去没有生路，自身改革的势头越来越足。

　　财新记者：《公务员法》和国务院文件早就禁止政府官员在行业协会任职，但这些规定执行不到位。

　　张经：解决这个问题，我觉得还要和“[2007]36号文件”衔接起来，行业协会、商会的会长既“欢迎”企业家担任，也欢迎具备条件的原干部担任。这些来行业组织准备任职的人员要首先满足“社会化、专业化、信誉化”的条件。否则，只会用搞行政机关那套模式搞行业协会和商会，只能让大家“王顾左右而言他”，其实他自己也难受。

　　国务院办公厅在“36号文件”中是责成国家发改委牵头这项工作的。但是，发改委、工信部以及国资委之间莫衷一是，现在的情况用“龙多不下雨”形容比较贴切些。没有负责执行的部门，是否难以实现中央所规定2015年的“脱钩”任务，要多看看。

　　财新记者：怎么才算行会协会商会和行政机构基本上已经完成“脱钩”了？

　　张经：“脱钩”的法律手续要清晰、完备。在职能的取得方面，要基本懂得行业协会和商会的职能是会员大会或者会员代表大会经过协商并形成章程而来的，原则上不是行政部门让干什么行业组织才能干什么。机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门彻底分开。国有资产管理部门要尽快研究制定什么叫行业协会、商会的自我资产，什么叫行业协会、商会的国有资产。“脱钩”是否取得实效，就是看“[2007]36号文件”的落实程度。