郑振源：应放开小产权房交易满足民生需求

　　集体土地产权制度的变迁

　　1953至1962年通过合作化、人民公社化建成了土地集体所有制。按《民法通则》和《物权法》，所有权具有占有、使用、收益和处分四项权能；处分是所有权最核心的权能，决定土地用途就是处分权能的体现。但是在计划经济体制下，集体土地得按国家计划种植，农民没有使用经营权；打下粮食，留多少、粜多少得按国家规定，农民没有收益分配权；土地不准买卖、出租，农民没有处分权；农民有的只是把自己束缚在土地上的占有权、集体劳动权和在土地上安排宅基地和五小工业用地的权利。

　　这些所有权的残缺，当时解释是集体所有制中的社会主义因素。土地集体所有制不是与国有制平等的所有制，而是一种向国有制过渡的准国有制。

　　1955年《关于农业合作化问题的决议》肯定组织起来就能提高生产力。但是这种共同共有、集体经营、劳动与收益相分离的土地集体所有制实践了20年，并未能解决我国的温饱问题。迫于饥饿压力，安徽小岗村冒险实行包产到户。包产到户的实质就是将所有权与用益权分离，在集体所有土地上设定承包经营权，给农户使用。小岗村的制度创新迅速为政府接受，全国推行。

　　与此同时，随着私营企业、“三资”企业的出现，接受深圳批租土地的经验，在国有土地上设定建设用地使用权，给各种经济成分企业使用，盘活了城市土地。1988年修改《宪法》，删除不得“出租”土地的条款，改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这些改革的实质就是将公有公用的土地公有制改为公有私用。

　　在集体土地上设定承包经营权，极大地调动了农民的生产积极性，短短四年就一举解决了国家层面的温饱问题。另一个好处是解放了农村剩余劳动力，一部分劳动力进入乡镇企业，促进了农村工业化，一部分劳动力进城务工经商，促进了城市工商业的发展。

　　大量农民工和外来人口涌进城市，但是政府没有为他们准备下住房，而是城郊农民使用集体土地建起大量廉租、廉价的商品房，解决了他们的住房问题。集体土地上兴办的乡镇企业到80年代后期，因产权模糊、经营困难，实行改制，大多集体企业改制为私营、合伙、股份或股份合作制企业，甚至引进“三资”企业。他们与农民集体的产权关系随之改变为农民集体出租或出让土地使用权给企业使用。

　　这两个变化的实质就是农民集体在自己的土地上自发地设定意定的（即供需双方合意确定的）建设用地使用权，出租、出让给居民或企业使用。然而，这一诱致性的产权制度变迁却没有遇到承包经营权和国有土地的建设用地使用权同样的好运，而被1998年版《土地管理法》，以开发权（即建设用地使用权）属于国家为由，给取缔了。于是，在集体土地上建的廉租、廉价的商品房成为没有合法产权的“小产权房”，农民集体出租、出让土地、厂房，被判成“以租代征”的违法行为。2007年《物权法》将建设用地使用权、宅基地使用权、承包经营权列为法定的产权，但是集体土地没有设定建设用地使用权的权利，集体的宅基地使用权没有处分权。土地集体所有制与国家所有制仍然不平等。