郑振源：应放开小产权房交易满足民生需求

　　现行《土地管理法》和土地用途管制制度的由来和衍生的问题

　　为什么《土地管理法》要取消集体土地的建设用地使用权？当初决策层是如何考虑的：

　　1997年原国家土地管理局给国务院《关于保护耕地调研情况汇报》和中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（下称《通知》）说：我国人口多、耕地少，保障粮食安全是国民经济发展的头等大事；20年内农业技术进步不会有重大突破，耕地面积减少会直接威胁粮食安全，即使按前10年（指1986至1996年）较高的单产递增速度，也必须确保耕地总量不再减少；为保证耕地总量动态平衡必须严格控制建设用地总量，特别要控制城市用地规模；于是，按照中共中央、国务院的《通知》，于1998年修改《土地管理法》，规定了现行的土地用途管制制度。

　　这套土地用途管制制度的内容是这样：

　　——集体土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设（即取消集体土地的建设用地使用权和宅基地的处分权），任何建设必须使用国有土地（即禁止集体土地进入建设用地市场），然后由政府垄断国有建设用地的供给和配置；

　　——政府编制土地利用总体规划和年度土地利用计划，规定耕地和建设用地总量的指令性控制指标，层层分解下达基层，根据指标划定土地利用区和确定每块土地的用途；就是完全由规划来确定土地利用；

　　——规定一套高度集权而又繁复的审批制度，大凡用途转用和权属转移都必须经过行政审批，以此保证规划计划的实施。

　　这实际上是一套世界上独一无二的、最严格的土地计划配置制度。一位高层领导说它是世界通行的土地用途管制制度，不能破坏，并举了美国的分区制和日本2009年第8版农地法禁止农地建房的例子。但他不了解美国的分区制只是限制土地使用权，限制土地用于有损公共利益、对相邻土地会产生负外部性损害他人利益的用途和土地利用方式，并不取消土地所有人的使用权，并不由规划来确定每块土地的用途；对于划入保护区、丧失开发权的土地所有人还要给予开发权补偿。世界各国都用土地利用规划进行土地用途管制，但没有一个国家的土地利用规划中有指令性的土地利用控制指标，除了中国。日本第8版农地法是在总人口下降、工业化已经完成、城市化已经稳定、已经进入后工业社会时期实行的法律，并未行之于1955—1980年高速工业化、大量占用耕地的时期。

　　我国固然人口多、耕地少，然而我国经济发展正处于工业化、城镇化高速发展时期。工业化、城市化的发展必然引起土地资源的重新配置，必然要占用一些耕地，尤其是城郊的优质耕地，不可能坚持农地农用。我们只能要求工业用地、城市用地尽量集约利用，少占农地，不可能不占。工业化、城市化占用了耕地，又要保障粮食安全，保障农业同步发展，有三种战略可供选择：一是开发新耕地，弥补耕地减少的损失，如美国；二是集约利用农地，提高单产，如西欧；三是靠国际贸易，进口粮食，如日本。我国可耕地资源没有美国这么多，现在已开发殆尽，不能走美国的路；日本可耕地资源占有土地总面积的15%，而我国人口密度与日本相当的沿海12个省市，可耕地资源占土地总面积30%，不必走日本的路。以我国的资源禀赋，完全可以走西欧的路：集约利用建设用地和农地，在这基础上实现农地和建设用地均衡配置，保障工业化、城市化、农业现代化同步发展。

　　然而，在这形势下，我们却采取了计划配置方式，以指令性计划来配置耕地和建设用地。2004年后虽然大规模地开展农村土地整治和建设用地集约利用，但计划配置式的土地用途管制制度没有变。这套严格的土地计划配置制度实施10多年，固然通过低价征地，为工业化、城镇化提供了300多万公顷廉价土地；通过土地出让和抵押，得到8万多亿土地出让金收益和近6万亿抵押贷款的低成本资金，促进了工业化、城镇化的高速发展，并使中国制造产品获得低成本优势，打入国际市场，赚得3万亿美元外汇。绩效斐然，然而也暴露出不小弊端。

　　弊端之一：剥夺了集体土地设定和出让建设用地使用权的权利和宅基地使用权的处分权，强化了不平等的城乡二元土地所有制结构，使集体土地不能参与工业化、城市化建设，分享工业化、城市化利益，扩大了城乡差距。

　　弊端之二：因集体土地没有建设用地使用权（即英美法系的开发权），政府征地按原用途产值进行补偿，拿走了全部开发收益，造成60%（约5000多万）失地农民贫困化。被征地人若不接受政府规定的补偿费，便动用行政力量强征强拆，致使命案频发，酿成严重的社会问题。

　　弊端之三：地方政府以巨额出让金收益构建了庞大的土地财政。这笔财富的使用固然促进了城市建设和基础设施建设，却也肥了开发商和制造了政府官员寻租腐败的机会，扩大了贫富差距。更严重的是在现行分税制之下，地方财政入不敷出，造成对出让金的严重依赖，地方政府欠下10到20万亿地方债大多要靠出让金来偿还，迫使地方政府必须维持高位地价，使房价居高不下，迫使政府必须更大规模地征地拆迁，冲击耕地保护并制造更多的失地农民和拆迁户。

　　弊端之四：政府通过规划、计划来配置土地用途，但是得不到、也不可能得到各地土地供需情况的完全信息，下达的控制指标与各地发展需求脱节，地方政府和乡镇企业得不到足够的指标，只好不批先用、少批多用，普遍地违法用地。1998年规定的2010年耕地和建设用地控制指标在2000年就全面突破；1999至2006年下达的建设占用耕地计划被超计划用地24%，典型地宣告计划配置失灵。

　　为纠正违法用地，政府加大执法的力度，增设督察局，实行卫片检查严格执法，这样既加大了管理成本，又制造了一些官民矛盾，发生几起命案。

　　弊端之五：1994年我国正式成立了国有土地的建设用地市场，有三分之二的建设用地指标在市场上出让。但这个市场是被政府垄断的市场，以行政定价、协议出让（2008年后大多改为挂牌出让）的交易方式低价提供工业用地；以限量供应、招拍挂出让的方式高价提供房地产用地。结果因扭曲了地价，造成资源误配，过多的土地配置给工业和开发区，造成土地粗放利用和浪费；而房地产用地则供应不足，价格高涨，使广大居民买不起、租不起房，并营造了滋生小产权房的市场环境。

　　总之，现行的计划配置式的土地用途管制制度并未能提高土地资源配置和利用效率，均衡耕地和建设用地的配置，解决建设和农业争地的矛盾，还恶化了土地权益分配，制造了社会矛盾。

　　要看到我国已进入工业化、城市化高速发展时期，市场经济体制已初步建立，商品生产已基本市场化，产业部门分工细致，因市场导向而起的产业结构和地区布局变化迅速，产业的土地需求也变化迅速，任何一个高明的政府和规划师都不可能完全掌握这些复杂多变的土地供需信息，编出“科学”的规划计划来配置土地资源。以“科学”的规划来决定土地利用的设想是注定要落空的。

　　唯一的解决办法是落实三中全会《决定》：改革现行实为计划配置的土地用途管制制度，实行市场配置；打破现行垄断性的房地产市场秩序，建立城乡统一、竞争有序的土地市场，以市场价格来反映各部门用地的供需状况和稀缺程度，以价格波动为导向引导土地资源在部门间、企业间自由进入和流出，达到土地资源的优化、均衡配置。